Problema de estudio, enfoque de estudio y contexto político e institucional
Buena parte del destino y derrotero de las personas migrantes está supeditado a la
legislación y su aplicación al conducir la política migratoria, cuya instrumentación
y ejecución repercute en el efectivo ejercicio de los derechos humanos de extranjeros
que ingresan y transitan en territorio nacional y de connacionales que emigran a otro
país en condición migratoria irregular. El objetivo aquí no es analizar la legislación
y la política migratoria en sí mismas,1 sino caracterizar y comparar las posturas de los partidos políticos con respecto
a ellas a partir de las propuestas presentadas, discutidas y aprobadas en el primer
año de la LXIV Legislatura2 del Congreso General en México.
El análisis se llevó a cabo mediante una propuesta metodológica que presupone que
tales posturas se materializan, despliegan y hacen públicas, y por eso pueden ser
observadas y distinguidas, mediante las propuestas que los legisladores presentan
e impulsan, las cuales son confrontadas entre sí y compiten para conformar la decisión
de mayoría que recaerá sobre cada asunto sujeto a discusión y votación en las Cámaras
del Congreso y, como consecuencia, convertirse en ley, política pública o acuerdo
de gobierno. Por tanto, las posturas no se infieren a partir de la decisión de la
mayoría y esta no da cuenta de las alternativas que estuvieron en juego. En último
término, el diseño de legislación y la implementación de políticas públicas están
sujetas a la disputa entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, en el ámbito de esa
respectiva responsabilidad. Desde el enfoque político neoinstitucional, varios estudios
muestran que cuando se trata de decidir en áreas de gobierno con mayor confrontación
y conflicto de intereses entre actores económicos y sociales, los legisladores tienden
a centrarse en objetivos generales y delegar a las burocracias el diseño de políticas
y los conflictos derivados de su implementación (Meckling y Nahm 2018, 2).
Esta situación está implicada al adecuar la legislación y decidir la política en materia
migratoria, las cuales guardan una necesaria relación de interdependencia con respecto
a los tratados internacionales suscritos por cada país3 y a las políticas emprendidas por otros países, en especial cuando comparten fronteras,
en un proceso desigual con múltiples obstáculos que pone en juego las diversas dimensiones
de los fenómenos migratorios,4 de manera que para los gobiernos es ineludible, por un lado, confrontar y concertar
acciones para regular los flujos migratorios, hacerse cargo de la detención, estancia,
deportación y retorno asistido o bien del otorgamiento de refugio, asilo y protección
complementaria,5 de personas que se movilizan en condición migratoria irregular con origen, en tránsito
y destino en uno u otro país y, por otro lado, enfrentar intereses y acciones de diversos
grupos de poder, sin descartar aquellos en torno al tráfico ilegal de personas, armamento
y drogas, así como verse sometidos al escrutinio público por las decisiones que toman.
Aun cuando aquí delimitemos el análisis a la dimensión política y normativa, es indiscutible
que múltiples factores6 inciden en el enfoque, la conducción e implementación de la legislación y la política
migratoria, y por eso es pertinente revisar aquellos hallazgos que permitan entender
qué está en juego cuando los actores políticos, en nuestro caso legisladores federales,
presentan, discuten y deciden propuestas de adecuación, de cara a los fenómenos y
problemas migratorios.
Migración: fenómeno complejo para la toma de decisiones
A partir de la segunda década del siglo XXI, la teoría e investigación de los fenómenos
migratorios avanza notoriamente al incorporar las dimensiones sociopolítica y pluricultural,
y así dar cuenta de los diferentes aspectos, causas y consecuencias con perspectivas
más refinadas7 que articulan, en niveles macro y micro de análisis y de manera transversal, la agencia
humana y la acción colectiva con las determinantes estructurales de la movilidad humana
en un contexto mundial (Piché y Dutreuilh 2013, 143-152) entre cuyas modalidades concita un creciente interés el desplazamiento forzado de
personas y cuyos hallazgos (Coraza 2020, 139; Ortega y Pérez 2020, 142-143) sitúan la discusión relevante en los aspectos de inclusión o exclusión social de
las figuras de protección de los derechos humanos; si bien la eficacia de sus efectos
humanitarios al aplicar instrumentos jurídicos internacionales queda a merced de intereses
y presiones ejercidas por Estados dominantes, los cuales recurren, de facto y discrecionalmente,
a las figuras de “primer país de llegada” y “tercer país seguro” para transferir sus
responsabilidades y trasladar sus costos a otros,8 por lo cual la protección está siempre en disputa (Ortega 2020, 41).
Así, las lógicas sociopolítica y pluricultural de los fenómenos migratorios llevan
a considerar tanto la legitimidad de las decisiones de control político y jurídico,
las garantías estatales para asegurar el ejercicio de derechos humanos y su protección
frente a las diversas manifestaciones de violencia, discriminación y exclusión social,
como a la vez las redes sociales y prácticas culturales que se ponen en juego para
forjar identidades y organizar acciones colectivas que contienden por el reconocimiento
público, las cuales no se explican solamente a partir de condiciones estructurales
de desigualdad social, sino a la par por el carácter transmigratorio, autónomo, espontáneo
y autoperpetuado9 de las diversas modalidades de movilidad (Masey, Durand y Malone 2009, 27-30) y el carácter coactivo de las políticas migratorias que las regulan (Izcara 2015, 51).
Desde esa refinada perspectiva, para el caso de México, estudios recientes contribuyen
a entender tanto la migración forzada e irregular en caravana como las respuestas
suscitadas en términos de política pública y acción de gobierno en los últimos dos
años, por cuanto ambos procesos representan un dilema ineludible para las posturas
partidistas, las decisiones políticas en juego y el escrutinio público en el contexto.
Así, un estudio devela el mecanismo subyacente a la migración en “caravana”, forma
de acción colectiva cuyos protagonistas conciben como estrategia de protección, que
favorece que se incorporen grupos vulnerables, captar con estridencia la atención
de medios de comunicación y sociedad civil, adquirir visibilidad pública y reducir
el costo de movilidad en comparación al implicado en el tráfico de personas, aspectos
cuya interacción repercute en las posibilidades de acceso a protección humanitaria
(Fernández de la Reguera 2019, 33-35).
Otro estudio muestra dos consecuencias de ese fenómeno: se revierte la “estrategia
de invisibilidad”, típica de migraciones centroamericanas en el pasado y se producen
tres efectos subsecuentes ante acciones contrapuestas gubernamentales: la atracción
de nuevas caravanas (“efecto llamada”), al otorgar de modo expedito miles de visas
humanitarias y mantener programas de cooperación regional que atiendan a las “causas”
de la migración, tal como ocurrió en gobiernos anteriores; después se desincentiva
la regularización, recurriendo a la figura de “estancia regular precaria” ante la
dilación de trámites, la cual en lugar de proteger impide la permanencia adecuada
de los migrantes en el país y, finalmente, el incremento de detenciones y deportaciones
inmediatas de quienes continuaron con su tránsito “irregular”, lo cual se explica
debido al desconocimiento de la lógica de actuación de la “caravana” como sujeto colectivo
(Gandini 2019, 29).
Este marco arroja luz acerca de los aspectos implicados, sus rasgos y peculiaridades
y a la vez de la pertinencia, alcance y limitaciones de las propuestas partidistas
para adecuar la legislación y la política pública en México, en las cuales se pone
en juego tanto la concepción que se tenga acerca de la cuestión migratoria y del tipo
de problema por resolver (Narváez 2019). En el siglo XXI, las decisiones y políticas de gobiernos y organismos internacionales,
entre ellos México, tienden a alinearse en torno a la visión hegemónica de “gobernabilidad
migratoria”, caracterizada por la modificación transversal del régimen de control,
con base en instrumentos político-jurídicos internacionales, mediante la negociación
y cooperación entre Estados para incidir en la migración irregular, con posturas que
se busca justificar al recurrir a la teoría e investigación (Piché y Dutreuilh 2013, 154).
En esa visión, la gobernanza tiene un carácter multinivel10 que requiere de soluciones a escala global y regional y una efectiva coordinación
de decisiones políticas en cada país y entre países, ante la diversidad de estructuras,
mecanismos e iniciativas (Thonez y Channac 2006) y oscila entre la coexistencia de un férreo control de seguridad en las fronteras
ante “amenazas trasnacionales” y la reducción de los costos internalizados (enfoque
de seguridad) en un polo y las exigencias para garantizar la protección de los derechos
humanos de los migrantes (enfoque de desarrollo humano) en el otro, si bien con adaptaciones
según cada contexto nacional (Domenech 2013); entre uno y otro de estos polos un tercer enfoque se centra en la externalización,
en especial la distribución de costos implicados en contener y desalentar la inmigración
irregular (retorno asistido y deportación) o bien de asimilarla (protección temporal,
refugio o asilo) (Ortega 2020, 23),11 y en comprometer “acciones extraterritoriales” para incidir en las “causas” del desplazamiento
del país de origen, mitigar la presión en el de destino y contrarrestar la ineficacia
de políticas de control de los países de origen y de tránsito (Podkul y Sysel 2015; Mirra 2018).
En ese marco se pueden entender además dos hechos que repercuten en el contexto político
institucional del estudio de caso. Por una parte, la política migratoria emprendida,
desde 2017, por el gobierno de Estados Unidos en dos vertientes: ejercer presión sobre
el gobierno de México para asumir los costos implicados en la contención de migrantes
en tránsito por su territorio (“tercer país seguro”) hacia aquel país y a la par la
intransigencia a negociar alternativas de regularización migratoria para mexicanos
(Tolerancia Cero),12 acentuada en 2019 al condicionar la aprobación del tratado comercial con México y
Canadá o bien imponer sanciones arancelarias, en caso de no ejercer un férreo control
de la migración irregular. Por otra parte, el incremento de esta en la modalidad de
“caravanas” provenientes de Centroamérica con la pretensión de llegar a Estados Unidos,
que coincidieron con el inicio de la LXIV Legislatura.
En esta los partidos minoritarios no cuentan con votos suficientes para disputar las
decisiones al partido (Morena) del que emanó el Presidente de la República y que por
sí mismo es mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y sumando a sus aliados electorales
(PT y PES) en la Cámara de Senadores, lo cual impide que las oposiciones ejerzan contrapeso
o frenen las decisiones, pero no las releva de su responsabilidad para ofrecer propuestas
alternativas13 y vigilar al poder Ejecutivo, dado que ambas Cámaras tienen competencia en materia
migratoria.14
En ese contexto podría suponerse, al coincidir la alternancia partidista en el gobierno
en México con la urgencia para resolver la creciente migración irregular procedente
de Centroamérica, que se elevaron las expectativas y los costos para adecuar la legislación
y la política migratoria y, en consecuencia, los partidos políticos en el Congreso
encontraron mayor incentivo en delegar en el Ejecutivo las decisiones y limitarse
a propuestas reactivas de vigilancia, antes que proponer un enfoque alternativo para
tomarlas, no obstante contarse con investigación consolidada de los fenómenos migratorios
y trabajo de las organizaciones civiles.
Propuesta metodológica y discusión de resultados
Aquí se distinguió entre aspectos de orden estructural y dinámico en el análisis de
las posturas partidistas y este se centró en los primeros, que conciernen al hecho
de que su actuación y el proceso decisorio están regulados por la normatividad del
Congreso, tanto en la acción individual (legislador) como colectiva (partido). Al
definir la postura partidista como unidad de análisis, su observación empírica debe
tener en cuenta que: a) si bien todo legislador es responsable por sus propuestas,
está compelido a alinearlas con las de su grupo parlamentario o partido (en adelante
indistintamente); b) las decisiones respecto al desahogo y deliberación de asuntos
son negociadas y acordadas entre partidos; c) cada partido decide a quiénes de sus
legisladores integrará a las comisiones de dictamen, la agenda legislativa (en adelante
“agenda”) y las iniciativas de ley o decreto (en adelante, iniciativas) y las proposiciones
con punto de acuerdo (en adelante, proposiciones) que presentará; d) la votación que
recae en ellas revela el alineamiento de los legisladores a la postura partidista
y, en conjunto, el nivel de consenso alcanzado entre partidos para su desahogo y,
en su caso, aprobación.15
Por tanto, se determinaron tres variables de la postura partidista: la integración
de comisiones, la agenda legislativa y las iniciativas y proposiciones presentadas,
analizadas por periodo o receso legislativo y el estado de desahogo (en adelante,
estatus) con tres resultados: aprobada (A), dictaminada en sentido negativo y desechada
(N) y pendiente de dictamen en comisión (P),16 siempre correspondiente a la materia migratoria y al primer año de la legislatura;
en lo que sigue se da cuenta de los resultados obtenidos.
Postura partidista a partir de integración de comisiones
La postura de cada partido queda plasmada, si bien de modo indirecto, en la integración
de comisiones ordinarias; estas corresponden con los diferentes ramos de gobierno
y son conducidas por su junta directiva, integrada por un(a) presidente(a) y secretarios(as),
cargos que son negociados entre partidos al inicio de la legislatura; por tanto, este
rasgo de la postura es observado empíricamente como un hecho consumado y es indicador
de la relevancia otorgada por cada partido a cada materia. Al respecto se obtuvieron
los siguientes resultados: en la Cámara de Diputados, Morena se aseguró la presidencia
de 5 secretarios y la mayoría (15) de los 29 diputados que integran la principal Comisión
que dictamina en la materia, Asuntos Migratorios (en adelante, CAM), 5 de los cuales
pertenecen al PAN (un secretario); 3 al PRI (un secretario); 2 al PT (un secretario);
2 al MC (un secretario), dos al PES y dos al PRD; no hay diputados sin partido y del
PVEM. Otras dos comisiones ordinarias inciden, pero de manera indirecta: Asuntos de
la Frontera Norte (en adelante AFN) y Asuntos de la Frontera Sur (en adelante AFS),17 a ninguna de estas se turnó iniciativa, pero a la primera una proposición y dos a
la segunda. En la Cámara de Senadores, si bien Morena se aseguró la presidencia en
ambos casos, no tiene por sí mismo el control de las dos comisiones que inciden en
la materia: Asuntos Fronterizos y Migratorios18 y Relaciones Exteriores, aun cuando sumara integrantes de sus aliados electorales
(PT y PES),19 por lo que debe negociar con otros partidos para desahogar y aprobar dictámenes.20 Al observar la congruencia partidista medida según la que el(la) legislador(a) que
presentó alguna iniciativa pertenece a alguna comisión en la materia, se halló que
fue mayor en la de Diputados que en la de Senadores.21
Postura partidista a partir de agenda legislativa
La agenda legislativa consiste de propuestas ante cada materia y asunto que los partidos
están obligados a presentar al inicio de cada periodo ordinario,22 por eso se consideró un indicador directo de la postura partidista; invariablemente
es organizada en rubros temáticos, bastante estandarizados en términos semánticos
entre legislaturas y partidos,23 que conciernen a la organización y el funcionamiento del Estado y del gobierno, y
al ámbito, sector y aspecto del desarrollo nacional regulados en la Constitución Política
y leyes del país. Para su análisis se elaboraron los siguientes indicadores: la prioridad
otorgada, según el número de propuestas y extensión textual (medida por número de
palabras), en cada periodo; la diversidad de enfoque, medido según las propuestas
que sean ubicadas en un único rubro (ámbito, sector y aspecto) o en varios de ellos;
la especificidad con la que las propuestas son enunciadas, observada a partir de tres
niveles: nivel alto (AE) cuando se declara incidir en algún aspecto en particular
y a la vez se compromete la expedición, modificación o derogación de una ley; el nivel
regular (RE) cuando ocurre solamente lo primero y el nivel bajo (BE) cuando no ocurre
ninguno de esos supuestos. Los resultados fueron:
En cuanto a prioridad en agenda, los partidos presentaron en conjunto un total de
81 propuestas, 49 en la Cámara de Diputados y 32 en la de Senadores, más en el primer
periodo (33) que en el segundo (16), en la primera y en igual número en ambos periodos
en la segunda (16); en ambas, el PAN otorgó mayor prioridad y el PVEM la menor, y
las minorías partidistas dieron mayor prioridad y fueron más propositivas que el partido
en el gobierno: cada una presentó el doble que Morena (6) y el triple que uno de sus
aliados electorales (PT con 4); el PVEM no presentó ninguna en la Cámara de Diputados
y el PT ninguna en la de Senadores; tampoco PRI y PAN en el segundo periodo en la
primera y Morena en el primer periodo en la segunda; para el PRI la discusión de la
materia debe darse en el Senado: presentó más propuestas que los otros y diez veces
más que las propias en la de Diputados; mientras que para el PAN y el PRD es a la
inversa. En cuanto al enfoque, el PES exhibe la mayor diversificación (hasta 4 rubros)
en ambas cámaras, seguido por el PAN (3) pero en la de Diputados y, con igual nivel
que MC (2) y Morena (2) en la de Senadores;24 en general, es mayor la convergencia que la divergencia entre agendas; las de MC
y PRD son las más convergentes, centradas en el sujeto migrante en el exterior y los
fondos de apoyo a la migración. En cuanto a la especificidad, predominó el nivel regular
en ambas cámaras y periodos (Cuadro 1, p. 209).*
Cuadro 1
Prioridad según número y extensión (*) y según nivel de especificidad (**) de las
propuestas en Agenda Legislativa en materia migratoria, por Cámara y partido, primer
año de la LXIV Legislatura del Congreso en México.
Cámara
|
Diputados
|
Senadores
|
Variable
|
Prioridad
|
Especificidad
|
Prioridad
|
Especificidad
|
Periodo
|
1er periodo
|
2do periodo
|
1er y 2do per.
|
1er periodo
|
2do periodo
|
1er y 2do per.
|
Indicador Partido
|
Número de propuestas
|
Extensión Textual (*)
|
Número de propuestas
|
Extensión Textual (*)
|
Nivel (**)
|
Número de propuestas
|
Extensión Textual (*)
|
Número de propuestas
|
Extensión Textual (*)
|
Nivel (**)
|
AE
|
RE
|
BE
|
AE
|
RE
|
BE
|
MC
|
5
|
168
|
3
|
163
|
2
|
4
|
2
|
2
|
86
|
1
|
5
|
0
|
2
|
1
|
PRD
|
5
|
142
|
5
|
207
|
3
|
6
|
1
|
3
|
169
|
1
|
7
|
1
|
2
|
1
|
MORENA
|
3
|
174
|
1
|
45
|
4
|
0
|
0
|
0
|
0
|
2
|
41
|
2
|
0
|
0
|
PRI
|
1
|
5
|
0
|
0
|
0
|
0
|
1
|
4
|
154
|
7
|
172
|
0
|
8
|
3
|
PAN
|
10
|
396
|
0
|
0
|
1
|
8
|
1
|
1
|
42
|
4
|
105
|
2
|
3
|
0
|
PES
|
3
|
52
|
5
|
183
|
5
|
2
|
1
|
5
|
126
|
1
|
31
|
2
|
3
|
1
|
PT
|
2
|
55
|
2
|
50
|
1
|
1
|
2
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
PVEM
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
1
|
19
|
0
|
0
|
1
|
0
|
0
|
SIN PARTIDO
|
4
|
24
|
0
|
0
|
0
|
0
|
4
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
TOTAL
|
33
|
1066
|
|
648
|
|
|
|
16
|
596
|
16
|
361
|
8
|
18
|
6
|
Postura partidista a partir de iniciativas de ley presentadas
Las operaciones analíticas consistieron en identificar la propuesta y su finalidad,
contenidas en el decreto y exposición de motivos de la iniciativa;25 luego se evaluó el aspecto en que pretende incidir y la congruencia que guarda o
no con la legislación vigente, para caracterizarla y clasificarla según rubro temático
(categoría). Finalmente, se identificaron convergencias y discrepancias entre ellas,
según partido, estado que guarda y periodo legislativo; se elaboraron cuatro categorías
analíticas que son coherentes con los asuntos regulados y consistentes con el objeto
de las leyes vigentes y los aspectos que ellas establecen: 1) Derechos que son otorgados, para garantizar la protección irrestricta y sin discriminación de todo migrante,
contenidos en toda disposición normativa que describa y especifique de qué deba consistir
tal protección y las obligaciones del Estado para asegurarla; 2) Sujetos de los derechos y de las obligaciones, hacia quienes se orientan, y a quienes compete aplicar los criterios, procedimientos
y acciones para hacer viable y expedito, con independencia de la condición migratoria,
el ejercicio de derechos y el cumplimiento de obligaciones durante la internación,
estancia y la conclusión del procedimiento administrativo para resolver acerca de
dicha condición y, en su caso, para asistir el retorno y la deportación del inmigrante,
así como la protección y la asistencia de los emigrantes connacionales, en congruencia
con los principios que deben regir la política migratoria del Estado mexicano, 3)
Instrumentación de la política migratoria, que concierne a la delimitación y distribución de competencia y de recursos presupuestarios
entre instituciones estatales, así como a las decisiones, funciones y tareas a su
cargo, tanto regulatorias de ingreso, estancia y salida de extranjeros y connacionales,
como de fomento del desarrollo en las comunidades de origen y de la reinserción social
de personas retornadas o deportadas, incluidas las resoluciones en materia de protección
complementaria, refugio y asilo, y que repercuten en la coordinación y responsabilidad
entre órdenes de gobierno y la concurrencia de los sectores de la sociedad; 4) Adecuación del enfoque de la política migratoria, ya sea para modificar el objeto y marco que la definen en las leyes aplicables,
adicionar principios que rigen su conducción y vinculación con otras políticas públicas
o bien la armonización con tratados y convenciones internacionales; en lo que sigue
se exponen los resultados más relevantes:
En ambas Cámaras fueron presentadas un total de 47 iniciativas en el primer año de
la legislatura, cuatro de cada diez tienen como objeto principal la Ley de Migración,
32 de ellas en la de Diputados, en mayor medida en el primer periodo (14) que en el
segundo (8) e igual número en este que en el segundo receso (8) y en el primer receso
solamente dos; Morena y MC fueron los más proactivos, en tanto que PES y los 4 diputados
sin partido no presentaron ninguna, y una fue presentada por varios partidos (Morena,
PAN, PRI, MC y PVEM); en la de Senadores, la mayor parte del total (15) fueron presentadas
en el segundo periodo (7) y el segundo receso (3), en mayor medida que en el primer
periodo (5) y receso (ninguna) y dos por varios partidos; los resultados cuantitativos
por Diputados y Senadores según partido y periodo se presentan en el Cuadro 2 (p. 210).
Cuadro 2
Iniciativas de ley en materia migratoria por partido y periodo, primer año de la LXIV
Legislatura del Congreso en México.
Periodo
|
1er periodo
|
1er receso
|
2do periodo
|
2do receso
|
Total
|
Legislador
|
Diputados
|
Senadores
|
Diputados
|
Senadores
|
Diputados
|
Senadores
|
Diputados
|
Senadores
|
Diputados
|
Senadores
|
MORENA
|
5
|
0
|
0
|
0
|
5
|
4
|
2
|
1
|
12
|
5
|
PAN
|
1
|
0
|
0
|
0
|
1
|
2
|
4
|
0
|
6
|
2
|
PRI
|
1
|
1
|
0
|
0
|
1
|
0
|
0
|
0
|
2
|
1
|
MC
|
5
|
1
|
0
|
0
|
1
|
1
|
0
|
0
|
6
|
2
|
PT
|
1
|
1
|
2
|
0
|
0
|
0
|
1
|
1
|
4
|
2
|
PES
|
0
|
1
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
1
|
PVEM
|
1
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
1
|
0
|
PRD
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
1
|
1
|
1
|
1
|
SIN PARTIDO
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
CONJUNTAS
|
0
|
1
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
1
|
TOTAL
|
14
|
5
|
2
|
0
|
8
|
7
|
8
|
3
|
32
|
15
|
Si bien en la Cámara de Diputados fueron presentadas el doble de iniciativas (32)
que en la de Senadores (15) en esta última se aprobaron dos y con el consenso de las
minorías, en tanto que en la primera solamente una y estas votaron en contra; del
análisis de su contenido y alcance destaca que estuvieron supeditadas a la instrumentación
de otras políticas públicas, dos de ellas a las impulsadas por el titular del Ejecutivo,
una para justificar las tareas de seguridad pública en apoyo al control migratorio
al expedirse la Ley de la Guardia Nacional (DOF: 27/05/2019), presentada por el líder
de Morena en el Senado y que incorpora la noción de “seguridad humana” en las finalidades
de la Ley de Migración (05/11/2019), y la otra para liberar recursos recaudados en
materia migratoria y canalizarlos a proyectos del presidente en materia de turismo,
votada en contra por los demás partidos; con la tercera, presentada por el líder de
los diputados de Morena y suscrita por PAN, PRI, MC y PVEM se establecen los derechos
de las trabajadoras del hogar connacionales (Ley Federal del Trabajo, 14/05/2019)
y se hacen extensivos a las personas migrantes.
Atendiendo al rubro temático, tres cuartas partes del total (47) de iniciativas presentadas
en ambas Cámaras tienen por objeto proponer modificaciones respecto de dos rubros:
la instrumentación de la política migratoria (22) y los sujetos de derechos y obligaciones
(17); en el primero de ellos, la mitad en cuanto al control regulatorio migratorio,
ocho para pugnar por una adecuada provisión de recursos presupuestarios, dos para
favorecer la coordinación entre el gobierno federal y autoridades de estados y municipios,
y solamente una enfocada en transparencia gubernamental y rendición de cuentas; en
el segundo de esos rubros la mayor parte (12) conciernen a proteger a personas inmigrantes
en cuanto a su ingreso, estancia, resolución de condición migratoria y salida del
país, incluidas cuatro para brindar atención especializada a niñas, niños y adolescentes
y cinco para proteger a mexicanos retornados; del resto, cinco pretenden alguna modificación
al enfoque de la política migratoria y tres el otorgamiento de derechos; el Cuadro 4 (pp. 212-218), que describe el decreto, periodo y estatus de trámite, según legislador
y partido, ilustra convergencias y discrepancias entre partidos. Considerando temática
y finalidad, los resultados dan cuenta de rasgos comunes: primero, la mayor parte
de las iniciativas (36) adolecen casi por igual de incongruencia jurídica (17) y redundancia
(15) o de ambas (4); si bien todos los partidos incurrieron en ellas, ocurrió en mayor
medida con Morena (16) y MC (7) que el resto, PAN, PRI y PT (tres cada uno), PRD (2),
PES y PVEM (una cada uno), ya sea porque lo propuesto contradice o no guarda concordancia
con las normas vigentes, establece excepciones o invade la competencia del Ejecutivo
(incongruencia), o bien porque aquello que se pretende establecer ya está contenido
en la legislación y las variaciones semánticas no alteran su sentido (redundancia),
por tanto las modificaciones son innecesarias.
Cuadro 3
Proposiciones con punto de acuerdo en materia migratoria por partido y periodo, primer
año de la LXIV Legislatura del Congreso en México.
Periodo
|
1er periodo
|
1er receso
|
2do periodo
|
2do receso
|
Total
|
Legislador
|
Diputados
|
Senadores
|
Diputados
|
Senadores
|
Diputados
|
Senadores
|
Diputados
|
Senadores
|
Diputados
|
Senadores
|
MORENA
|
19
|
3
|
0
|
1
|
4
|
3
|
4
|
0
|
27
|
7
|
PAN
|
3
|
1
|
1
|
0
|
5
|
3
|
2
|
3
|
11
|
7
|
PRI
|
1
|
1
|
0
|
0
|
1
|
1
|
5
|
4
|
7
|
6
|
MC
|
10
|
2
|
0
|
0
|
6
|
1
|
3
|
1
|
19
|
4
|
PT
|
6
|
1
|
0
|
1
|
2
|
0
|
1
|
1
|
9
|
3
|
PES
|
2
|
0
|
1
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
3
|
0
|
PVEM
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
PRD
|
0
|
1
|
0
|
0
|
0
|
0
|
2
|
1
|
2
|
2
|
SIN PARTIDO
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
CONJUNTAS
|
0
|
2
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
2
|
TOTAL
|
41
|
11
|
2
|
2
|
18
|
8
|
17
|
10
|
78
|
31
|
Cuadro 4
Clasificación y descripción de iniciativas de ley o decreto en materia migratoria
según periodo y estatus presentadas por diputados y senadores, primer año de la LXIV
Legislatura del Congreso en México.
Partido
|
Clasificación y Descripción del decreto
|
Periodo
|
Estatus
|
CATEGORÍA ANALÍTICA: A) DERECHOS QUE SON OTORGADOS
|
MORENA. Diputados
|
Se reforma el artículo 11 de la Constitución Política para especificar que la prohibición
de discriminar se haga extensiva a la condición migratoria.
|
1er. Ordinario, 08/11/2018
|
Desechada 31/07/2019
|
MC. Senadores
|
Se reforman y adicionan los artículos 11, 15 y 76 de la Constitución Política para
especificar que la prohibición de discriminar se haga extensiva a la condición migratoria;
establecer que la ratificación de tratados y convenciones internacionales deba ser
aprobada por mayoría calificada.
|
2do. Ordinario, 05/03/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión Puntos Constitucionales
|
MORENA. Diputados
|
Se reforma y adiciona el artículo 11 de la Constitución Política para establecer el
derecho a migrar como derecho humano; restringir el derecho de recibir asilo a motivos
“políticos” e “ideológicos” y el reconocimiento de la condición de refugiado a la
procedencia debida a “crisis humanitarias”.
|
2do. Receso, 12/06/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión Puntos Constitucionales
|
CATEGORÍA ANALÍTICA: B) SUJETO DE LOS DERECHOS Y DE LAS OBLIGACIONES
|
MC. Diputados
|
Se adiciona con una fracción sexta al art. 3 de la Ley General de Partidos Políticos
para obligar a los partidos políticos a postular como candidatos de representación
proporcional a emigrantes mexicanos.
|
1er. Ordinario, 06/09/2018
|
Pendiente. Turnada a Comisión Gobierno y Población
|
MC. Diputados
|
Se reforman los artículos 14 y 238 y se adicionan con un inciso g) el numeral 1 del
artículo 3, con un inciso g) el numeral 1 del art. 10, con un numeral 2 el art. 20
y con un numeral 2 el artículo 234 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos
Electorales, para obligar a los partidos políticos a postular como candidatos de representación
proporcional a emigrantes mexicanos y establece los requisitos que deben reunir las
personas postuladas (“Diputados migrantes”).
|
1er. Ordinario, 19/09/2018
|
Retirada 30/04/2019
|
MC. Diputados
|
Se reforma el inciso e) y se adiciona con un párrafo el inciso d) del art. 38, y se
adiciona con un segundo párrafo el art. 36 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos
Electorales para establecer que uno de los consejeros del Consejo General del INE
deberá ser “migrante mexicano retornado”.
|
1er. Ordinario, 19/09/2018
|
Retirada 30/04/2019
|
PT. Senadores
|
Se adiciona con una fracción IV el artículo 13 y se reforma el artículo 26 de la Ley
sobre Refugia dos, Protección Complementaria y Asilo Político para establecer el reconocimiento
de la condi ción de refugiado a personas que inmigran en grupos amplios (“migración
masiva”).
|
1er. Ordinario, 23/10/2018
|
Pendiente. Turnada a Comisión Asuntos Fronterizos y Migratorios
|
MORENA. Diputados
|
Se reforma la fracción X del art. 27 y se adiciona con un párrafo el artículo 360
de la Ley General de Salud para especificar, dentro de la categoría general de grupos
vulnerables, a migrantes y refugiados, y el carácter humanitario de la atención médica
para migrantes.
|
1er. Ordinario, 25/10/2018
|
Dictaminada en sentido negativo y archivado 02/04/2019
|
PRI. Senadores
|
Se reforman y adicionan los artículos 8, 14 y 29 de la Ley de Migración y se adicionan
los artículos 13 y 18 de la Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo
Político para otorgar la condición de refugiado a todo migrante que adquiera una discapacidad
una vez que ingresó al país, así como un acceso prioritario a servicios de rehabilitación
y atención psicológica.
|
1er. Ordinario, 06/11/2018
|
Pendiente. Turnada a Comisión Asuntos Fronterizos y Migratorios
|
PVEM. Diputados
|
Se adiciona con un tercer párrafo el art. 11 de la Ley de Migración para especificar
que los de rechos humanos de la persona indígena migrante deberán ser protegidos por
el Estado cuando “se vean involucrados” en procedimientos de impartición de justicia,
con apego al principio de “no criminalización” (sic).
|
1er. Ordinario, 20/11/2018
|
Dictaminada en sentido negativo y archivado 02/04/2019
|
MORENA. Diputados
|
Se reforma el segundo párrafo del artículo 94 de la Ley General de Los Derechos de
Niñas, Ni ños y Adolescentes, para remplazar la expresión “estándares mínimos” por
la de “condiciones básicas” en cuanto a las condiciones que debe cumplir el alojamiento
y albergue de la niñez y especificar que deben ser atendidas las necesidades de esparcimiento,
educación y juego.
|
1er. Ordinario, 22/11/2018
|
Dictaminada en sentido negativo y archivado 02/04/2019
|
MORENA. Diputados
|
Se reforman y adicionan los artículos 37 y 40 y se reforma el art. 42 de la Ley de
Migración para establecer que los extranjeros en tránsito hasta por 60 días no requerirán
de visa, la figura de “visa de tránsito” y el reconocimiento de la condición migratoria
de “persona en tránsito”.
|
1er. Ordinario, 22/11/2018
|
Retirada 12/02/2019
|
CATEGORÍA ANALÍTICA: B) SUJETO DE LOS DERECHOS Y DE LAS OBLIGACIONES
|
MORENA, PAN, PRI, PVEM, MC. Senadores
|
Se reforman, adicionan y derogan diversos artículos de la Ley Federal del Trabajo
para establecer igualdad de derechos y de condiciones pactadas para personas trabajadoras
del hogar, sean connacionales o sean migrantes.
|
1er. Ordinario, 04/12/2018
|
Aprobada 14/05/2019. Publicada 02/07/2019
|
PES. Senadores
|
Se reforma el art. 27 de la Ley de Migración para establecer la obligatoriedad de
la Secretaría de Salud para prestar servicios a los migrantes y el trato prioritario
que debe darse a migrantes en situación de vulnerabilidad, sin perjuicio de su condición
migratoria.
|
1er. Ordinario, 04/12/2018
|
Pendiente. Turnada a Asuntos Fronteri zos y Migratorios
|
MC. Diputados
|
Se adiciona una fracción al artículo 3 y se reforma y adiciona el art. 36 de la Ley
de Migración para añadir la figura jurídica de “migrante mexicano en retorno” y establecer
que se debe atender sus necesidades de alojamiento cuando no cuenten con ningún apoyo
para cubrirlas.
|
1er. Ordinario, 06/12/2018
|
Retirada 12/02/2019
|
PT. Diputados
|
Se reforman los artículos 2, 4, 11, 29, 73, 107, 109, 112 y se adicionan los artículos
3, 29 y 107 de la Ley de Migración, para remplazar el término “menores de edad” por
el de “niños, niñas y adolescentes” en el único artículo en que el primer término
aparece en el artículo 2) como sujeto del derecho de alojamiento durante su estancia
en el país, sea este acompañada o no.
|
1er. Receso, 18/12/2018
|
Pendiente. Turnada a Comisión Asuntos Migratorios
|
MORENA. Senadores
|
Se reforma al art. 20 de la Ley de Nacionalidad para hacer expedito el trámite de
naturalización niños y niñas cuando migren por causa de conflicto social y cuando
su seguridad integral no esté plenamente garantizada en su país de origen.
|
2do. Ordinario, 07/02/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión Puntos Constitucionales
|
MORENA. Senadores
|
Se reforman y adicionan los artículos 3, 8 y 132 de la Ley de Migración para añadir
que el servicio público y privado de educación básica sea prestado indistintamente
de la edad del migrante.
|
2do. Ordinario, 19/02/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión Asuntos Fronterizos y Migratorios
|
PRI. Diputados
|
Se adicionan los artículos 13 bis, 13 ter, 13 quater, 13 quintus, 13 sextus y 13 séptimus de la Ley de Migración, para añadir como sujetos habilitados (“que tienen legitimación
para solicitar” (sic), niña o niño, padres, tutores, acompañantes, defensores de derechos
humanos, parientes consanguíneos y de las Procuradurías de niñas, niños y adolescentes)
para solicitar la reunión de las familias, atendiendo al principio de unidad familiar
establecido.
|
2do. Ordinario, 30/04/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión Asuntos Migratorios
|
PRD. Diputados
|
Se reforman el art. 1, la fracción I del art. 6 y el primer párrafo del art. 16, se
reforman y adicionan las fracciones VI y VII del art. 15, se deroga el segundo párrafo
del art. 16, se adicionan con un segundo párrafo el art. 10 y los artículos 14 bis y 16 bis de la Ley de Defensoría Pública para establecer que el servicio de defensoría pública
asignará un asesor jurídico sin requerir estudios socioeconómicos y con la sola solicitud
expresa del migrante, para prestarle ese servicio de manera inmediata, preferente
y gratuita, con independencia de la condición migratoria, adicional al que el Instituto
Nacional de Migración le asigne de manera permanente.
|
2do Receso, 03/07/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión de Justicia
|
CATEGORÍA ANALÍTICA: C) INSTRUMENTACIÓN DE LA POLÍTICA MIGRATORIA
|
MC. Senadores
|
Se adiciona una fracción XXII del art. 1 bis y un cuarto párrafo al art. 12 de la Ley del Servicio Exterior Mexicano, para establecer
un órgano consultivo ciudadano encargado de vigilar y evaluar los programas, la aplicación
presupuestaria e instrumentación en las representaciones consulares.
|
1er. Ordinario, 25/10/2018
|
Pendiente. Turnada a Comisión Relaciones Exteriores
|
MC. Diputados
|
Se adicionan con un párrafo el art. 26, con una fracción XII el art. 28 y con un art.
42 bis la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para crear una Secretaría de
Estado (“Secretaría del Migrante”) encargada de “participar en el ámbito de su competencia
en la formulación y dirección de la política migratoria que corresponde a la Secretaría
de Gobernación”.
|
1er. Ordinario, 15/11/2018
|
Retirada 30/04/2019
|
PAN. Diputados
|
Se reforma la fracción II del art. 31 de la Ley General de Desarrollo Social para
establecer estímulos fiscales a quienes promuevan actividades productivas en comunidades
“con mayor expulsión de población migrante”.
|
1er. Ordinario, 06/12/2018
|
Retirada 23/04/2019
|
PRI. Diputados
|
Se adiciona con un inciso g) la fracción III del art. 37 de la Ley de Migración para
que no sea re querida visa a extranjeros que sean nacionales de países de la región
América Central.
|
1er. Ordinario, 06/12/2018
|
Retirada 12/02/2019
|
MORENA, Diputados
|
Se reforma el art. 18-A de la Ley federal de Derechos para incrementar los recursos
destinados al INM recaudados por derechos cobrados a visitantes sin permiso para realizar
actividades remu neradas. Nota: Fue dictaminada junto con una iniciativa del Ejecutivo.
|
1er. Ordinario, 11/12/2018
|
Aprobado 17/10/2019 Publicado 09/12/2019
|
CATEGORÍA ANALÍTICA: C) INSTRUMENTACIÓN DE LA POLÍTICA MIGRATORIA
|
PT. Diputados
|
Se reforman el inciso a) de la fracción II del art. 11 y el primer párrafo del art.
12 de la Ley Federal de Derechos para anular la exención de pago de derechos para
extranjeros que ingresen vía te rrestre al país y sin permiso para realizar actividades
remuneradas, cuando la estancia no exceda de 7 días y para elevar la cuota por la
prestación de servicios migratorios en aeropuertos.
|
1er. Ordinario, 06/12/2018
|
Pendiente. Turnada a Comisión Hacien da y Crédito Público
|
PT. Diputados
|
Se reforma el último párrafo del art. 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Ha cendaria para impedir que sean reducidos los recursos presupuestarios e inversiones
dirigidas a los programas institucionales de atención a migrantes.
|
1er. Receso, 09/01/2019
|
Retirada 02/04/2019
|
PAN. Senadores
|
Se expide la Ley de Presupuesto General de la Nación, Eficiencia en el Gasto Público
y Austeridad Republicana (nueva ley), en cuyo art. 45 fracción w se establece la previsión
de gasto para la atención al fenómeno migratorio.
|
2do. Ordinario, 07/02/2019.
|
Pendiente. Turnada a Comisión Hacien da y Crédito Público
|
PAN. Senadores
|
Se reforma el último párrafo del art. 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Ha cendaria, para impedir que sean reducidos los recursos presupuestarios e inversiones
dirigidas a los programas institucionales de atención a migrantes.
|
2do. Ordinario, 12/02/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión Hacienda y Crédito Público
|
MORENA. Diputados
|
Se adicionan con las fracciones VI, VII y VIII el art. 20, con una fracción V el art.
27 y con una fracción IV el art. 29 y se reforman la fracción I del art. 29 y la fracción
I del art. 112 de la Ley de Migración para añadir tres atribuciones del INM: “generar
un control de registro” de migrantes mexicanos en retorno, si estos carecen de documentación
se facilitará la comunicación con fami liares; establecer un “mecanismo que reconozca
y respete los derechos del migrante mexicano al brindarle los servicios de estancia,
salud, apoyo de transporte a su lugar de origen o destino”
|
2do. Ordinario, 21/02/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión Asuntos Migratorios
|
MORENA. Diputados
|
Se adiciona el art. 24 bis de la Ley de Migración para establecer la capacitación obligatoria de autoridades
competentes respecto a la atención de niños, niñas y adolescentes sin perjuicio de
su condición migratoria.
|
2do. Ordinario, 28/02/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión Asuntos Migratorios
|
MORENA. Senadores
|
Se reforman y adicionan los artículos 68 y 11 de la Ley de Migración para reducir
los plazos de la presentación, estancia y el reconocimiento de la condición migratoria.
|
2do. Ordinario, 29/04/2019
|
Pendiente. Turnada a Asuntos Fronteri zos y Migratorios
|
MORENA. Diputados
|
Se reforma la fracción III del art. 52 de la Ley de Migración para ampliar el plazo
autorizado para la estancia en territorio nacional de extranjeros y connacionales
en la modalidad de “Visitante Regional”.
|
2do. Ordinario, 30/04/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión Asuntos Migratorios
|
PAN. Diputados
|
Se reforma el art. 81 y se adiciona con una fracción X el art. 84 y con un párrafo
segundo el art. 85 de la Ley General de Población y se reforma la fracción VII del
art. 3 de la Ley de Nacionalidad para que mexicanos repatriados sean asistidos en
la obtención de “documento provisional ex clusivamente de identidad”.
|
2do. Ordinario, 30/04/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión de Gobierno y Población
|
MORENA. Diputados
|
Se expide Decreto por el que se crea la Medalla de Honor al Mérito Migrante, para
distinguir a mexicanos que contribuyan a la defensa de los derechos humanos de los
migrantes mexicanos
|
2do. Receso, 22/05/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión Asuntos Migratorios
|
PRD. Senadores
|
Se adicionan las fracciones XXIII y XXIV del art. 3, la fracción VIII del art. 18,
la fracción X del art. 20 y con un capítulo VI bis la Ley de Migración para que el Institución Nacional de Migración establezca un registro
de control acerca de personas migrantes detenidas y presentadas a estación migratoria.
|
2do. Receso, 12/06/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión Asuntos Fronterizos y Migratorios
|
MORENA. Senadores
|
Se reforman los primeros párrafos de los artículos 44, 46 y 63 y se adicionan los
artículos 63 bis, 63 ter, 63 quater, y 63 quintus, para obligar a prestadores de servicio de transporte terrestre para verificar que
los pasajeros extranjeros cuenten con documentación válida vigente para internar se
en territorio nacional y para informar al INM acerca de ello.
|
2do. Receso, 26/06/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión Asuntos Fronterizos y Migratorios
|
PT. Diputados
|
Se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Migración para armonizar
con la Ley de Guardia Nacional respecto de funciones y tareas policiacas de apoyo
al control migratorio; el registro inmediato de detenciones realizadas por la autoridad
migratoria; y cambiar la unidad de medida para determinar las sanciones de servidores
públicos.
|
2do Receso, 26/06/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión Asuntos Migratorios
|
CATEGORÍA ANALÍTICA: C) INSTRUMENTACIÓN DE LA POLÍTICA MIGRATORIA
|
PAN. Diputados
|
Se reforma el art. 25 y se adiciona con un art. 46 bis la Ley de Coordinación Fiscal para crear el “Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento
de Entidades con Alto y Muy Alto Índice de Intensidad Migratoria y Entidades Fronterizas”
destinado a programas de atención a mexicanos retornados y a promover el desarrollo
de comunidades con mayor índice de migración.
|
2do. Receso, 10/07/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión Hacien da y Crédito Público
|
PAN. Diputados
|
Se reforma el art. 4 y se adiciona con un art. 30 bis la Ley de Migración para establecer que las autoridades estatales y municipales se
coordinarán, mediante convenio de colaboración, con to das las autoridades federales
migratorias para proteger los derechos humanos de los migrantes dentro de su jurisdicción,
así como programas locales de apoyo y atención integral, difusión de cultura de protección
de derechos e incorporar organizaciones civiles en los convenios.
|
2do. Receso, 10/07/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión Asuntos Migratorios
|
PAN. Diputados
|
Se adiciona con un art. 2 bis de la Ley de Migración y se adiciona con una fracción IX el art. 25 y con un art.
48 bis la Ley de Coordinación Fiscal; para establecer la obligatoriedad de asignar recursos
al Fondo de Apoyo a Migrantes a través de un fideicomiso público, cuyo Comité Técnico
publicará en el Diario Oficial de la Federación reglas de operación, criterios presupuestarios
para el ejercicio, procedimientos y requisitos para acceder a los recursos, informes
de rendición de cuentas de los recursos otorgados y ejercidos.
|
2do. Receso, 24/07/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión Asuntos Migratorios
|
PAN. Diputados
|
Se reforma el art. 6 y el Capítulo XXIV y se adicionan con un artículo 128, 129 y
130 la Ley de Pre mios, Estímulos y Recompensas Civiles para establecer el Premio
Nacional de Atención y Protec ción al Migrante, en reconocimiento a la labor de activistas
y defensores de derechos humanos de migrantes.
|
2do. Receso, 21/08/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión Gobierno y Población
|
CATEGORÍA ANALÍTICA: D) ENFOQUE DE LA POLÍTICA MIGRATORIA
|
MC. Diputados
|
Se reforma el art. 2 de la Ley de Migración para integrar la perspectiva de género
a los principios que rigen la política migratoria.
|
2do. Ordinario, 12/02/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión Asuntos Migratorios
|
MORENA. Senadores
|
Se reforma el art. 1 de la Ley de Migración para integrar el enfoque de seguridad
humana como otra de las justificaciones del objeto de la ley.
|
2do. Ordinario, 29/04/2019
|
Aprobada 05/11/2019
|
MORENA. Diputados
|
Se reforman los párrafos V y VIII del art. 2 y el párrafo II del art. 66, se adiciona
con una fracción II el artículo 21 de la Ley de Migración reemplaza la actual denominación
del principio “Enfoque integral” por “Enfoque Integral de Seguridad Humana” y modifica
su contenido, añade la atri bución de la Secretaría de Relaciones Exteriores para
“promover la suscripción de instrumentos internacionales que impulsen el desarrollo
regional para la atención de las causas estructurales de la migración”.
|
2do. Ordinario, 30/04/2019
|
Retirada 24/09/2019.
|
PT. Senadores
|
Se adiciona con un VIII párrafo el art. 2, se reforman las fracciones I y III del
art. 18; se adiciona con un primer párrafo el art. 36 y con un párrafo cuatro, quinto
y sexto de la fracción IV del art. 36 de la Ley de Migración para añadir un “principio
de reciprocidad internacional” a aquellos que rigen la política migratoria; ampliar
plazos y hacer expeditos los trámites de autentificación de documentos de identidad
de los migrantes presentados.
|
2do. Receso, 22/05/2019
|
Pendiente. Turnada a Asuntos Fronterizos y Migratorios
|
MORENA. Diputados
|
Se reforman los artículos 2, 22, 27, fracción I, y 28, fracción I, y se adiciona con
las fracciones XIII bis y XVII bis el artículo 3 de la Ley de Migración con el objeto de integrar la política migratoria
como parte de la política de movilidad humana y los principios de “interculturalidad”,
“enfoque pangubernamental” y “enfoque pansocial” a aquellos que deben regir la política
migratoria.
|
2do. Receso, 21/08/2019
|
Pendiente. Turnada a Comisión Asuntos Migratorios
|
Segundo, fueron escasas y precarias las propuestas legislativas en favor de mexicanos
retornados, deportados o viviendo en el extranjero. MC fue el que más se ocupó de
ellos, pero retiró tres de las cuatro que presentó, una para añadir la figura de “migrante
mexicano en retorno” y otorgarle vivienda de bajo costo; establecer que uno de los
consejeros electorales (INE) deba ser migrante y que los partidos deban postular a
migrantes al cargo de legislador (pendiente) y otra idéntica añadiendo los requisitos.
Morena propone llevar un registro de mexicanos de retorno y darles apoyos de transporte
hacia su lugar de origen (ambas pendientes) e incluir a los migrantes connacionales
en la condición migratoria de “visitante regional” (pendiente) y el PAN que sea expedido
un documento provisional de identidad a mexicanos repatriados (pendiente).
Tercero, otro rasgo en común es el carácter reactivo de las propuestas respecto de
las circunstancias y el contexto más inmediato; casi todos los partidos se ocuparon
de inmigrantes provenientes de Centroamérica, en mayor medida proponiendo casuísticas
y tratamientos de excepción en cuanto a la regulación de su condición migratoria:
PRI no requerirles visa a su ingreso; PT otorgarles la condición de refugiado cuando
ingresen en “grupos amplios”; Morena hacer expedito el otorgamiento de nacionalidad
a la niñez en situación de riesgo en su país y expedir “visa de tránsito” por 60 días;
otras resultan innecesarias, no obstante converjan varios partidos, tal como prestar
servicios de salud o educativos a tales inmigrantes: PES propone que sea preferente
y PRI cuando adquieran alguna discapacidad luego de ingresar al país y por ello otorgarles
la condición de refugiado, la cual Morena propone sea equiparada a la categoría de
grupos vulnerables y que accedan a servicios educativos solamente aquellos migrantes
sin educación primaria, sin importar su edad; otras propuestas establecen obligaciones
de la autoridad migratoria que la ley ya contiene: el PRD, llevar un registro de detenidos
en estación migratoria; Morena, apoyar con transporte a inmigrantes retornados y remplazar
“estándares mínimos” por “condiciones básicas” en estaciones migratorias e incluir
actividades de esparcimiento para niñas y niños no acompañados, cuestión reiterada
por PT, que además propone que en el único artículo de la Ley en que se contiene sea
remplazada la expresión “menores de edad” por “niñas, niños y adolescentes”, para
quienes Morena propone se haga expedito el trámite de naturalización cuando su seguridad
no esté “garantizada plenamente” en su país (Ley de Nacionalidad), aunque no indica
el procedimiento.
El PAN fue el más activo en cuanto a pugnar por la provisión de recursos presupuestarios,
presentó cinco de las ocho concurrentes en este aspecto y la única para expedir una
nueva ley presupuestaria que así lo prevea, y en otras crear un nuevo Fideicomiso
y Fondo de Aportaciones para atender a migrantes mexicanos y apoyar estados fronterizos
y municipios con alto índice de migración; en tanto que Morena, PES y PT convergieron
en incrementar recursos destinados al INM, si bien el último discrepó en cuanto a
la fuente de provisión, propone anular la exención de pago de derechos de quienes
ingresan al país vía terrestre y elevar la cuota por servicios migratorios en aeropuertos.
Además de las incongruencias,26 varias propuestas de Morena, y de PT y PES, son indicativas de un cambio de postura
para alinearse a la conducción de la política migratoria del Ejecutivo.
El rubro menos socorrido por los partidos es el otorgamiento de derechos y las tres
presentadas como reformas constitucionales son incongruentes o inconsistentes: Morena,
para especificar que migrar es un derecho humano, restringir el derecho de recibir
asilo a motivos “políticos e ideológicos” y el de ser reconocido como refugiado a
“crisis humanitarias” y que se prohíba discriminar por condición migratoria,27 y MC a ello agregó que la aprobación de tratados internacionales sea por mayoría
calificada y prohibir aquellos que atenten contra derechos laborales y el medio ambiente.
Con excepción de una de MC, ningún partido presentó iniciativas enfocadas en transparencia
gubernamental y rendición de cuentas en materia migratoria, y aquella no prosperó.28 Ningún congreso estatal y tampoco ciudadanos presentaron iniciativas en el primer
año legislativo.
Postura partidista a partir de proposiciones
Los partidos políticos recurren a presentar proposiciones (Acuerdos de Cámara), en
mayor medida que a las iniciativas, para incidir en decisiones y acciones del gobierno
en curso. Para efectos de su caracterización y clasificación a partir del contenido
de ellas, se establecieron ocho categorías de asuntos (en adelante “rubro” o “tema”):
1) aplicación y ejecución de procedimientos regulatorios migratorios; 2) protección
de extranjeros inmigrantes en tránsito por territorio nacional; 3) protección de mexicanos
emigrantes deportados y de retorno voluntario; 4) recursos presupuestarios y programas
de reinserción social y productiva de migrantes; 5) transparencia gubernamental y
rendición de cuentas de acciones de gobierno; 6) fomento del desarrollo regional sur-sureste
y cooperación con países de Centroamérica; 7) pronunciamientos institucionales y diplomáticos
de política exterior; 8) concertación con organizaciones de la sociedad civil.
Durante el año legislativo fueron presentadas un total de 109 proposiciones en ambas
Cámaras, 78 por diputados y 31 por senadores, más en el primer periodo (52) que en
el segundo (26) y casi en igual proporción en este y el segundo receso (27). Destaca
que, entre diputados, el MC fue la minoría más proactiva (19), solamente superada
por Morena (27) y por encima de tres más grandes, PAN (11), PT (9) y PRI (7), y que
PVEM no presentó. Similar distribución por periodo ocurre entre senadores, pero son
más proactivos por igual Morena (7) y PAN (7), que sumadas, casi equiparan al total
de presentadas por los demás partidos (PRI, 6; MC, 4; PT, 3; PRD, 2) (véase Cuadro 3, p. 211). Atendiendo al rubro, es notorio que, por una parte, a los diputados de
Morena les importó más proteger a los extranjeros inmigrantes en tránsito (7), que
a los mexicanos migrantes deportados o que retornan de otro país (2) y a quienes sus
Senadores no prestaron ninguna atención y tampoco los demás partidos, con excepción
de MC (3), en ambas cámaras; y por otra parte que Morena y sus aliados electorales
fueron los únicos en ocuparse en ambas cámaras, con la única excepción de diputados
panistas, de incidir en procedimientos regulatorios migratorios (véase Cuadro 5, p. 219).
Cuadro 5
Clasificación de proposiciones con punto de acuerdo, presentadas por diputados y senadores,
por rubro temático, partido y estatus (*), primer año de la LXIV Legislatura del Congreso
en México
Partido
|
MORENA
|
PES
|
PT
|
PAN
|
PRD
|
MC
|
PRI
|
PVEM
|
TOTAL
|
Estatus
|
A
|
N
|
P
|
A
|
N
|
P
|
A
|
N
|
P
|
A
|
N
|
P
|
A
|
N
|
P
|
A
|
N
|
P
|
A
|
N
|
P
|
A
|
N
|
P
|
A
|
N
|
P
|
Diputados
|
Senadores
|
Procedimientos regulatorios migratorios
|
4
|
1
|
2
|
1
|
|
|
|
1
|
|
|
1
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5
|
3
|
2
|
8
|
2
|
Protección de extranjeros inmigrantes en tránsito
|
6
|
1
|
|
|
|
|
|
|
|
1
|
3
|
2
|
1
|
|
|
2
|
2
|
1
|
|
|
|
|
|
|
10
|
7
|
3
|
17
|
3
|
Protección de mexicanos emigrantes deportados
|
|
2
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1
|
|
1
|
|
1
|
|
|
|
|
|
|
1
|
3
|
1
|
4
|
1
|
Recursos y programas de re inserción social y productiva de migrantes
|
|
|
|
|
|
|
2
|
3
|
|
|
1
|
1
|
|
|
|
3
|
2
|
1
|
2
|
1
|
1
|
|
|
|
7
|
7
|
3
|
17
|
4
|
Transparencia gubernamental y rendición de cuentas
|
5
|
2
|
1
|
1
|
|
|
3
|
|
1
|
|
4
|
1
|
1
|
1
|
|
3
|
2
|
1
|
1
|
3
|
2
|
|
|
|
14
|
12
|
6
|
21
|
11
|
Fomento del desarrollo regional
|
|
1
|
|
1
|
|
|
1
|
|
|
|
|
1
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2
|
1
|
1
|
4
|
0
|
Pronunciamientos institucionales
|
4
|
4
|
1
|
|
|
1
|
|
|
2
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1
|
|
1
|
|
|
|
6
|
6
|
2
|
7
|
7
|
Colaboración de Orgs. Civiles
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0
|
0
|
1
|
0
|
1
|
TOTALES
|
19
|
11
|
4
|
3
|
|
|
7
|
4
|
1
|
1
|
11
|
6
|
2
|
2
|
|
9
|
6
|
4
|
4
|
5
|
4
|
|
|
|
45
|
39
|
19
|
78
|
29
|
En contraste, el rubro más concurrido en ambas Cámaras fue que el poder Ejecutivo
rindiera cuentas al Legislativo en materia de política migratoria y exterior (32)
pero menos de la mitad de ellas fueron aprobadas (14); Morena fue omiso en ese rubro
y también hacia el de destinar mayores recursos federales a la materia que es el segundo
rubro prioritario para los demás partidos; en ambos se aprecian más las discrepancias
partidistas (véase Cuadro 5, p. 219) al considerar además el trámite de desahogo. Se identificó un patrón de
comportamiento, más acentuado en el segundo receso y en la Cámara de Diputados, consistente
en que, por una parte, se dictaminaron en sentido negativo y desecharon en mayor medida
acuerdos presentados por partidos distintos a Morena, PT y PES en comisiones y, por
otra parte, estos últimos se aseguraron de que fueran aprobadas en ambas cámaras sus
proposiciones antes que aquellas que con similar finalidad presentaron partidos distintos;
este patrón se fortalece al considerar otros hallazgos en los dos rubros más socorridos
y que mayor impacto tienen en la conducción de la política migratoria, en efecto,
los acuerdos propuestos por Morena no fueron efectivas exigencias de rendición de
cuentas, sino solicitudes de información29 que el Ejecutivo está obligado a proporcionar a las cámaras; así, mientras que se
aprobaron en la de Di putados 7 de las 11 presentadas por Morena (4), PT (2) y PES
(una), a la vez se rechazaron 8 de las 9 que en conjunto presentaron con esa misma
finalidad los partidos adversarios, a cuyos Senadores, con excepción del PAN30 les fue aprobada por lo menos una de las nueve que presentaron (PAN 3, PRI 3, MC
2 y PRD 1); además, Morena fue renuente ante las tres únicas proposiciones para solicitar
la comparecencia de algún funcionario del Ejecutivo, efectivo instrumento de rendición
de cuentas, presentadas por MC y PRD;31 también ante propuestas reiteradas del PAN para poner en operación la plataforma
digitalizada “Red de Información y Estadística Migratoria”, recogidas de organizaciones
de la sociedad civil;32 en cambio, se aprobó la de PT para informar del desempeño de consulados (véase Cuadro 5, p. 219).
Otros rasgos del patrón referido son: a) la selectividad del rechazo. Por ejemplo,
al tratarse de propuestas para asignar recursos extraordinarios, en lo cual coincidieron
PRI y PAN -que gobiernan 5 de los 6 estados fronterizos-, pues mientras al primero
se aprobó una de inmediato y antes de la aprobación del Presupuesto de Egresos para
2019, la del segundo fue desechada mucho después;33 así como, b) la táctica de proponer lo mismo varias veces, tal como prestar atención
especializada a niñas, niños y adolescentes inmigrantes; se aprobaron cinco proposiciones,
cada una presentada por un diputado diferente de Morena, y se desecharon las presentadas
por los demás partidos, incluida una de las dos del PRD para que Relaciones Exteriores
exigiera al gobierno de Estados Unidos tal tipo de atención en el caso de menores
mexicanos detenidos.
Finalmente, cabe destacar tres hechos: 1) el rubro que menos importó a los partidos
es la colaboración prestada por organizaciones de la sociedad en apoyo de extranjeros
y de mexicanos deportados o retornados;34 2) la convergencia concertada se produjo una vez en la Cámara de Diputados (Morena,
PT, PAN y MC, 20/11/2019),35 y dos veces en la de Senadores, una de estas integró propuestas ya presentadas de
todos los partidos, contuvo mayor número de acuerdos que cualquier otra (11) y se
aprobó de inmediato (29/11/2018), si bien ambas en reacción a la política migratoria
de Estados Unidos y al trato dado a los mexicanos deportados;36 3) si bien ya se ofrecieron razones para no ocuparse de las “minutas de ley” como
variable de estudio, no se omite señalar que durante el periodo fueron desahogadas
un total de nueve, cinco correspondientes a legislaturas anteriores y cuatro a la
actual, de las cuales tres fueron aprobadas por ambas cámaras y por tanto sus decretos
promulgados, cuatro continúan pendientes de dictamen y dos fueron desechadas.37
Conclusiones
En esta investigación se han caracterizado las posturas partidistas ante la cuestión
migratoria, en cuanto a su dimensión normativa, al inicio de un nuevo gobierno con
hegemonía de un mismo partido, lo cual no había ocurrido en tres sexenios precedentes.
A partir de las tres variables y sus indicadores propuestos, se encontró que, en ambas
Cámaras del Congreso, dos partidos minoritarios (PRD y MC) otorgaron mayor prioridad
a la materia migratoria en sus agendas, que el partido en el gobierno (Morena); el
PAN más que todos en la de Diputados y el PRI en la de Senadores, seguido del PES
y en igual proporción PT que Morena; el PVEM hizo una única propuesta. En general,
predominaron propuestas con regular nivel de especificidad, y solamente PRI, MC y
PRD se ocuparon de los mexicanos deportados o retornados desde Estados Unidos.
Las propuestas de los partidos en ambas cámaras se caracterizaron por su carácter
reactivo y tendieron a converger en finalidades y justificación, con un horizonte
de corto plazo, y por tener como principal foco de atención, en el caso de las iniciativas
legislativas, aspectos relativos a los sujetos de derecho y las obligaciones de la
autoridad estatal; sin embargo, en ninguna se otorga un nuevo derecho y todas se limitan
a especificar tipos de sujeto y supuestos para ejercitar y proteger derechos ya establecidos,
mediante agregación de casuísticas y excepciones, las cuales resultan innecesarias,
incluso incongruentes, porque ya tienen cabida en las leyes vigentes aplicables; de
manera similar ocurre con las relativas al tutelaje de derechos de los sujetos implicados
en los actos de autoridad.
En el caso de los acuerdos de cámara (proposiciones), predominaron propuestas para
incidir en la instrumentación de la política migratoria, muy por encima de hacerlo
en cuanto al enfoque y a la conducción de tal política. El rubro más concurrido fue
la rendición de cuentas por parte del Ejecutivo y en este se registra la mayor discrepancia
entre el partido en el gobierno y los partidos minoritarios; si bien el primero presentó
más propuestas que los segundos, pero todas fueron solamente solicitudes de información,
en cambio dos de los más pequeños (MC y PRD) fueron los únicos en requerir la comparecencia
ante la cámara de funcionarios del poder ejecutivo, pero no se aprobó; en contraste,
las propuestas partidistas fueron afines en cuanto a asistir y proteger a inmigrantes
extranjeros en tránsito hacia Estados Unidos, segundo rubro en importancia y muy por
encima de aquellas para apoyar a mexicanos que retornan o son deportados desde ese
país y en favor de quienes MC, PAN y PRI pugnaron por mayores recursos presupuestarios
para destinarlos a apoyar su reinserción social y productiva, las comunidades de origen
y a los estados fronterizos. Aquí se ha dado cuenta de un patrón de comportamiento
por el que Morena aprueba sus propuestas y las de sus dos aliados electorales (PES
y PT) y deja sin vigencia aquellas que con la misma finalidad presentaron las minorías,
de ahí que el destino de mexicanos retornados y deportados estará a expensas del nuevo
gobierno, por lo menos durante la primera mitad del sexenio.
En suma, se verificó el supuesto analítico; por una parte, ninguna de las 47 iniciativas
y 109 proposiciones presentadas en ambas cámaras modifica de manera sustantiva la
legislación y tampoco el enfoque de la política migratoria; ninguna iniciativa tiene
como finalidad un cambio en el enfoque, por ejemplo, tendiente a considerar de manera
trasversal los diversos aspectos implicados en el fenómeno migratorio y las políticas
públicas correlacionadas; por otra parte, el partido gobernante (Morena) desplazó
el énfasis que otorgó, en el primer periodo legislativo, a la protección de inmigrantes
en tránsito por México, hacia la instrumentación de su control migratorio, para el
segundo periodo, y sus legisladores dejaron en manos de la burocracia gubernamental
las decisiones acerca de la conducción de la política migratoria, aspecto más relevante
y respecto del que solamente PAN y PRI tomaron postura, al poner en entredicho las
medidas adoptadas por el gobierno de México y de Estados Unidos como parte del plan
“Quédate en México”.
Evidencia adicional de prueba es que fue hasta que inició el segundo año de la legislatura,
que el titular del Ejecutivo decidió corregir la incierta y ambigua conducción mediante
la creación de la “Comisión Intersecretarial de Atención Integral en Materia Migratoria”,
integrada por 8 secretarías y 8 organismos de la administración pública federal, presidida
por el secretario de Relaciones Exteriores y responsable de aprobar una estrategia
coordinada con “el fin de implementar las acciones inmediatas y necesarias para que
el gobierno de México responda de manera eficaz al incremento en el flujo migratorio”
(decreto administrativo, DOF: 19/09/2019) y entre cuyas justificaciones destaca que
se reconoce que la política migratoria está supeditada a concertar con otros gobiernos;
que el enfoque es atender las causas de la migración y su objetivo central es coadyuvar
en la solución del origen de los flujos masivos migratorios procedentes de otras naciones
(“tercer país seguro”), principalmente de los países de Centroamérica hacia Estados
Unidos, cuya tarea corresponde a “todos los entes públicos de la administración pública
federal” y que “en las circunstancias” del país se hace imperante fortalecer su coordinación.
Si bien este estudio se ocupó solamente de la dimensión normativa y evaluar el alcance
y las limitaciones de las propuestas y decisiones legislativas en materia migratoria
en México, tuvo a la vista una perspectiva desarrollada en la investigación interdisciplinaria,
que concibe a los fenómenos migratorios como el resultado de la interrelación de múltiples
factores (agencia humana, acción colectiva y determinantes estructurales) en varias
dimensiones a la vez (económica, política y cultural), en el contexto de un sistema
global de fuerzas contradictorias, cuyo análisis y explicaciones requieren de considerar
la migración como movilidad con diferentes sentidos y lógicas, causas y consecuencias,
según las especificidades de diferentes casos y contextos.
Desde ese punto de vista, las posturas de los partidos políticos en el Congreso, de
cara a adecuar la legislación y la política migratoria, revelan una limitada visión
acerca de los fenómenos migratorios de los que se ocuparon; sus propuestas están ancladas
a la visión de “gobernanza migratoria”, hegemónica desde el inicio del siglo, centrada
en el control de la migración irregular con respeto de los derechos humanos, desde
la cual se considera a las personas migrantes en tránsito y retornadas como sujetos
“pasivos”, cuyos derechos son tutelados por el Estado y cuyo ejercicio se satisface
con la regularización jurídica, la cual es interpretada con amplios márgenes de discrecionalidad,
no obstante se haya demostrado que su protección depende del establecimiento de mecanismos
para vigilar y controlar a autoridades en materia migratoria, incluida la efectiva
rendición de cuentas al Congreso y, especialmente, de fomentar el trabajo con las
organizaciones de la sociedad civil, lo que estuvo fuera de todas propuestas partidistas,
aun cuando trataran de servirse de su discurso alternativo.
Entre otras, una tarea pendiente para futuras investigaciones reside en dilucidar
las razones por las cuales tales visiones y posturas políticas y partidistas podrían
o no cambiar, en este y sucesivos gobiernos; una muy simple e inmediata es que los
migrantes no representan incentivos en términos electorales, sino un conflicto, ante
el cual se incurre en costos de imagen pública favorable. Otra hipótesis, más profunda
y mediata, es que mientras los actores políticos no conozcan las dimensiones y consideren
la especificidad de los diversos fenómenos migratorios y, a la vez, tampoco reciban
y atiendan a la presión desde la sociedad civil organizada que les exige asumir una
visión adecuada de tales fenómenos y alternativas efectivas para tratar con ellos,
tampoco sería de esperar que los partidos y legisladores comprometan esfuerzos y costos
para modificar de manera sustantiva la legislación y las políticas públicas en esta
materia.